半月談?dòng)浾?梁曉飛 范世輝 王勁玉 趙鴻宇

基層干部處于政策執(zhí)行的“最后一公里”，不少工作都需要面對(duì)面應(yīng)對(duì)、一事一議解決、因時(shí)因地靈活處理。作為基層治理過(guò)程中最常見的現(xiàn)象之一，在不違反政策原則前提下的合理變通，也是基層干部自主性、創(chuàng)造性的體現(xiàn)。

隨著基層治理日益規(guī)范，過(guò)去強(qiáng)調(diào)“不管用什么辦法，擺平就是水平”的“任意變通”明顯減少。但面對(duì)剛性要求和問(wèn)責(zé)壓力，一些基層干部轉(zhuǎn)而信奉“上面怎么說(shuō)，下面怎么做”，不管政策執(zhí)行是否符合實(shí)際，一味照章辦事，從而催生新的形式主義。

“上面怎么說(shuō)，下面怎么做”

東部某地的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記告訴半月談?dòng)浾?，冬季環(huán)保嚴(yán)查時(shí)，上級(jí)要求村里“煤改氣”。但一名80多歲的老人說(shuō)自己不會(huì)使用天然氣，也不敢用。干部做了很長(zhǎng)時(shí)間思想工作，也沒(méi)有把老人說(shuō)通。考慮到老人的安全等問(wèn)題，基層干部就“特事特辦”搞變通，沒(méi)有給他改氣。上級(jí)來(lái)檢查時(shí)，說(shuō)可以讓村干部錄視頻證明一下，因特殊原因，老人沒(méi)有完成“煤改氣”。

“結(jié)果錄了視頻也不管事，第二天上面的處分就下來(lái)了。”這名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說(shuō)，老是這樣，就沒(méi)人敢變通了，本來(lái)要提拔漲工資了，一個(gè)處分啥都沒(méi)了，還是照章辦事安全，不管合不合適，讓干啥干啥。

不同于程序化、規(guī)范化的窗口服務(wù)，政策落實(shí)過(guò)程并不是簡(jiǎn)單地復(fù)制執(zhí)行，會(huì)受到很多細(xì)小、瑣碎和偶發(fā)的事情影響，并且都沒(méi)有預(yù)案和制度規(guī)定，只能靈活應(yīng)對(duì)。然而，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，一些基層干部不再變通，甚至不再向上反映實(shí)際情況。

由于不做“變通”，一些地方在政策執(zhí)行中演變出形式主義。半月談?dòng)浾咴谥胁康貐^(qū)一個(gè)山區(qū)縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶廁所建在遠(yuǎn)離房子的半坡上，有的建在公路邊自家開墾的荒地里，荒地還用籬笆圍了起來(lái)，看不出平時(shí)使用的痕跡。

“這都是上級(jí)統(tǒng)一設(shè)計(jì)的廁改方案，材料用的是彩鋼板，里面空間小，夏天熱冬天冷，有村民不愿用，也有村民長(zhǎng)期不在村里住，建起來(lái)就閑置了?！碑?dāng)?shù)匾幻l(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，中央在廁改上投入大量資金，他看著很是心疼。

“哪天摸清底數(shù)，哪天統(tǒng)一開工，使用哪種材料補(bǔ)貼多少，中間要拍照留痕多少次，改廁率要達(dá)到百分之多少，文件里清清楚楚，只能不折不扣執(zhí)行，稍有不對(duì)就會(huì)被問(wèn)責(zé)，哪里有變通的空間？”這名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)。

變不通，擺不平 王唯巖 作

不敢變通、不會(huì)變通、不想變通

半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn)，基層工作細(xì)小瑣碎、雜亂無(wú)章，事情能否做好依賴干部的自覺(jué)性與積極性。變通變少的背后，潛藏著基層干部不敢變通、不會(huì)變通、不想變通三種心態(tài)。

——過(guò)程管控嚴(yán)格，擔(dān)心被問(wèn)責(zé)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部表示，現(xiàn)實(shí)的壓力并非來(lái)自激烈的崗位競(jìng)爭(zhēng)、繁重的任務(wù)或者群眾不理解，而是問(wèn)責(zé)。他們秉持“多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的理念，寧可不做事，也不愿“背鍋”。

“程序稍有不對(duì)可能被問(wèn)責(zé)，工作完不成可能被問(wèn)責(zé)，上級(jí)出事了基層還得被問(wèn)責(zé)。”中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言，現(xiàn)在紅頭文件少了，白紙黑字無(wú)落款的文件多了。拿著這些文件去兌現(xiàn)政策、資金，很難；但如果不按上面的規(guī)定執(zhí)行，上級(jí)拿來(lái)打板子，很好用。

一位長(zhǎng)期從事基層信訪工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，處理完信訪工作后，按規(guī)定要和當(dāng)事人簽訂息訴罷訪承諾書。但現(xiàn)實(shí)中，本來(lái)已經(jīng)平息的事情，工作人員找當(dāng)事人簽字時(shí)，很可能再次激化?！斑@時(shí)如果我們變通一下，能夠避免矛盾，卻要自己承擔(dān)責(zé)任。”

——習(xí)慣照章辦事，怯于創(chuàng)新和變通。一方面，上級(jí)沒(méi)有給基層變通的空間；另一方面，一些基層干部缺乏與老百姓打交道的經(jīng)驗(yàn)，不知如何變通。

有干部表示，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍加速年輕化，一些年輕干部對(duì)過(guò)去基層干部拉關(guān)系、套近乎的那一套嗤之以鼻，認(rèn)為政策出臺(tái)前都經(jīng)歷過(guò)充分調(diào)研，面對(duì)上級(jí)交代的任務(wù)就應(yīng)該不折不扣去執(zhí)行。一位受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，到底哪些問(wèn)題需要變通，又該如何變通，他們?cè)桨l(fā)疑惑。

——拿不準(zhǔn)“合理變通”的邊界。變通具有兩面性，一方面可以使政策規(guī)定更好地和基層實(shí)際結(jié)合，另一方面也為基層提供了灰色空間。在現(xiàn)實(shí)中，合理變通的邊界難以界定，不合理的變通很容易按下葫蘆浮起瓢。

北方某省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記告訴半月談?dòng)浾?，?zhèn)上有一名老上訪戶，因?yàn)橥恋卣魇諉?wèn)題已經(jīng)持續(xù)上訪數(shù)年，按規(guī)定，各級(jí)政府都沒(méi)有權(quán)力去滿足他的訴求。為了解開死結(jié)，村干部提出一些變通的辦法，比如拿出一兩個(gè)公益性崗位進(jìn)行安撫，但沒(méi)有干部拍板。“這么變通是解決了他的問(wèn)題，但也可能產(chǎn)生新的問(wèn)題。”該鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記感慨道。

增設(shè)反饋渠道，提升治理靈活性

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文認(rèn)為，基層變通減少，一方面反映出我國(guó)基層治理的規(guī)范化程度越來(lái)越高，每一項(xiàng)行政事務(wù)的規(guī)矩都更加完善，基層變通的必要性減少了；另一方面，在強(qiáng)調(diào)過(guò)程管控的背景下，只要不符合規(guī)矩就可能面臨問(wèn)責(zé)，基層變通的積極性明顯減弱。

受訪專家和基層干部建議，在嚴(yán)監(jiān)督的前提下，鼓勵(lì)干部把工作當(dāng)成事業(yè)來(lái)做，賦予基層干部更多自主性，通過(guò)增設(shè)政策反饋渠道、落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制等措施，讓想干事的干部心無(wú)旁騖地開展工作。

一是深入整治形式主義，減少不必要的過(guò)程管理。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，在和群眾打交道的時(shí)候，很難時(shí)時(shí)按上級(jí)要求一五一十地去做，應(yīng)減少不必要的過(guò)程管控，比如某件事必須專題研究幾次、必須去群眾家多少次且要拍照留痕等。

二是增設(shè)匿名反饋渠道，更好傾聽基層聲音。每一項(xiàng)政策的出臺(tái)都需要深入調(diào)查研究，聽取各方意見。再好的政策在執(zhí)行過(guò)程中都會(huì)遇到一些意外情況，但如果直接反映問(wèn)題，可能被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為基層有畏難情緒，進(jìn)而影響個(gè)人發(fā)展。匿名反饋能幫助上級(jí)更真實(shí)了解基層的實(shí)際情況。

三是對(duì)變通行為做出合理區(qū)分，完善容錯(cuò)機(jī)制。通過(guò)列出容錯(cuò)免責(zé)的正負(fù)面清單，建立容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定專家?guī)?，重視群眾評(píng)價(jià)，進(jìn)一步激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為。