各地近年來大力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，通過放權(quán)賦能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”的困局得以改善，基層治理體系加快重塑。伴隨權(quán)力下放，面對剛性的行政執(zhí)法規(guī)范，基層干部傳統(tǒng)的柔性工作方式遭遇挑戰(zhàn)，特別是在改革銜接過渡階段，一些基層干部存在身份之惑。

一會兒唱紅臉，一會兒唱白臉

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談記者講出他的困惑：隨著越來越多的執(zhí)法權(quán)下放，過去跟群眾打成一片的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，突然成了群眾“對立面”。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些商戶經(jīng)營不夠規(guī)范，過去縣工商局執(zhí)法人員經(jīng)常下來檢查，有時商戶不理解有意見，鬧得不愉快，但該處罰的都會處罰。下達(dá)處罰通知后，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就上門做工作，這樣既把工作干了，也不會讓群眾有意見。”這名基層干部說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是熟人社會，作為老百姓的貼心人，許多時候扮演著“和事佬”的角色，但現(xiàn)在不得不直接和群眾起沖突。

村干部和農(nóng)戶一起采摘茄子

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的實(shí)施，大批行政處罰權(quán)集中下放，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，從露天焚燒秸稈、無照經(jīng)營，到占用耕地、違規(guī)挖砂采礦等違法行為，都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等多個領(lǐng)域，過去基層“看得見卻管不著”的不少問題得到解決。

然而，基層工作千頭萬緒，不少人身兼數(shù)職。改革后，有人既是包村干部，也是執(zhí)法隊(duì)員，前一刻還在跟群眾敞開心扉談心談話，下一刻就要跑去開罰單，身份之變帶來諸多新挑戰(zhàn)。

“過去碰到問題以勸說為主，一來二去大家就成了朋友?，F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題就要依法處理，老百姓接受不了，工作可能更不好干?！敝胁康貐^(qū)一名鎮(zhèn)長說，哪些該罰、怎么罰、罰完怎么辦，執(zhí)法權(quán)力下放，能否接得住、干得好，都成了當(dāng)前棘手的問題。

權(quán)力這樣下放，成了“燙手山芋”

——“土辦法”不能用，新辦法不會用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革既是放權(quán)賦能，也強(qiáng)化了基層依法治理的規(guī)范性，要求干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。這導(dǎo)致一些地方行之有效的“土辦法”不管用，也不能用了。

北方某省一名鎮(zhèn)長告訴半月談記者，過去縣里為了整治露天焚燒秸稈曾發(fā)文規(guī)定，對于露天焚燒秸稈的行為不光要制止，還要重罰3000元?！熬C合執(zhí)法改革后，老百姓不干了，必須要拿出罰款的法律依據(jù)，我們一查還真沒找到。沒有依據(jù)不能亂執(zhí)法，但縣里的規(guī)定不落實(shí)同樣不好交差?！?/p>

——基層改革了，但上級要求沒變動?；鶎痈母锖?，治理模式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，上下級都需要主動適應(yīng)變化，在法治軌道內(nèi)共同尋找治理最優(yōu)解。一些基層干部表示，他們最擔(dān)心的是“下改上不動”，下放權(quán)力的同時，工作方式未能隨之調(diào)整。

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，以消防檢查為例，加油站的滅火器有沒有擺放夠，線路有沒有老化，一眼就能看出來。但如果涉及處罰，必須走立案受理、調(diào)查取證、審核、決定、告知等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有期限，不同環(huán)節(jié)期限還不相同，都得一步一步走。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪有那么多時間和人力走這么多流程?！边@名干部說，不久前檢查發(fā)現(xiàn)一處農(nóng)村違建，上級領(lǐng)導(dǎo)要求一個星期內(nèi)必須拆除。這么短的時間根本走不完執(zhí)法流程，他們硬著頭皮干完了，隨后就收到行政復(fù)議通知書，由于程序違法最終敗訴。

——權(quán)力一放了之，部門推諉扯皮。執(zhí)法權(quán)限下放基層，旨在推動治理重心下移，及時發(fā)現(xiàn)解決問題、化解矛盾。行政執(zhí)法涉及各行各業(yè)，是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，執(zhí)法人員必須熟練掌握有關(guān)法律和專業(yè)，但基層執(zhí)法人員普遍存在專業(yè)性不強(qiáng)的問題。一些地方一放了之，將矛盾推給了基層。

中部地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，有的縣局遇到群眾反映問題不受理，簡單以“執(zhí)法權(quán)下放了”的名義，一股腦都推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。去年上級檢查指出，當(dāng)?shù)赜?0處土地片區(qū)違法，原本應(yīng)該是執(zhí)法主體的縣自然資源局，如今只負(fù)責(zé)督查?？山鉀Q土地違法問題，必須要自然資源部門的專業(yè)圖庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩手空空如何執(zhí)法？

半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法權(quán)下放過程中，一些地方部門“搭車”放權(quán)，推脫責(zé)任。黃河沿岸一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，有人在黃河邊私建養(yǎng)殖場，按照法律規(guī)定，縣級以上人民政府水利行政主管部門是執(zhí)法主體，但他們上報后，對方卻說鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有執(zhí)法力量，要求屬地管理，屬地執(zhí)法。

提升精準(zhǔn)性，保持靈活性

武漢大學(xué)社會學(xué)院教授呂德文表示，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能，是強(qiáng)化基層治理能力的重要舉措。隨著城鎮(zhèn)化程度加快，農(nóng)村地區(qū)人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜，需要法律及時規(guī)范，提升基層治理的法治化水平。

村干部與草莓種植戶交流

同時，對基層綜合執(zhí)法中心如何建設(shè)、執(zhí)法權(quán)如何配置等問題，也需要重點(diǎn)關(guān)注?；鶎庸ぷ饔衅涮厥庑?，需要直接面對群眾，而群眾的訴求以及與群眾打交道的方式，常常并不“規(guī)范”。凡事都擺出“公事公辦”的架勢，說話“硬邦邦”，群眾不會買賬。基層治理的核心，仍然是提升開展群眾工作的能力。

呂德文認(rèn)為，改革過程中，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自由裁量空間，在規(guī)范執(zhí)法的同時，強(qiáng)化協(xié)調(diào)、調(diào)解等非執(zhí)法的治理手段，保持基層政府機(jī)制靈活、隨時調(diào)配治理力量的優(yōu)勢。

一些受訪基層干部表示，執(zhí)法重心下移還需厘清條條塊塊之間的關(guān)系。一是上級政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制；二是結(jié)合基層實(shí)際，提升放權(quán)賦能的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化賦能。

半月談記者：梁曉飛 王勁玉/編輯：孫好