編者按

“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”習(xí)近平總書(shū)記在貴州省貴陽(yáng)市金元社區(qū)考察調(diào)研時(shí)的重要指示，被鐫刻在社區(qū)廣場(chǎng)的紀(jì)念石上。這彰顯出中央對(duì)新時(shí)代基層治理工作的高度重視，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理提出更高要求。

如何有效統(tǒng)籌資源、力量，健全基層治理體制機(jī)制？如何從沿用傳統(tǒng)管理手段轉(zhuǎn)變到應(yīng)用現(xiàn)代治理方式？如何激發(fā)基層干部擔(dān)當(dāng)作為，讓基層群眾收獲更高滿意度？一個(gè)個(gè)考題擺在面前，一張張答卷要作答。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)基層治理新舊模式的轉(zhuǎn)換和治理重心的下移，瞄準(zhǔn)基層治理短板，持續(xù)探索解決之道。中央一份份深思熟慮、有的放矢的重磅文件不斷出臺(tái)；各地各部門在將服務(wù)、管理下沉基層的同時(shí)，切實(shí)為基層減負(fù)；廣大基層干部群眾以首創(chuàng)精神探索新路徑，施行了不少管用、有效的新機(jī)制、新舉措。

十年勵(lì)精圖治，中國(guó)之治氣象萬(wàn)千，基層底座更加堅(jiān)實(shí)：過(guò)去一些軟弱渙散的基層黨組織面貌一新，凝聚力、戰(zhàn)斗力增強(qiáng)；城鄉(xiāng)居民的參與意識(shí)、自治能力普遍提升，法治意識(shí)、文明新風(fēng)不斷生長(zhǎng)；在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、疫情防控、防汛抗旱等攻堅(jiān)克難主戰(zhàn)場(chǎng)，基層治理效能得到了檢驗(yàn)和重塑。

基層穩(wěn)，天下安。在黨的二十大即將召開(kāi)之際，《半月談》編輯部在深入調(diào)研各地生動(dòng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從“重心下移”“黨建引領(lǐng)”“三治合一”“多元共治”“科技賦能” “松綁減負(fù)”“協(xié)同推進(jìn)”“試點(diǎn)擴(kuò)面”八個(gè)方面進(jìn)行梳理，從中探尋十年來(lái)各地基層治理的發(fā)力點(diǎn)和亮點(diǎn)，解析中國(guó)之治的基層密碼和底色。這一系列鮮活經(jīng)驗(yàn)、豐富成果深刻昭示：基層善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的牢固基石，是新時(shí)代中國(guó)之治的有力支撐。

半月談?dòng)浾?孫文豪

黨的十八大以來(lái)，中央持續(xù)推動(dòng)管理服務(wù)下移、權(quán)限下放、資源下沉，各地不斷探索機(jī)制創(chuàng)新和體制變革，變“治理末梢”為“治理靶心”，力求落實(shí)人財(cái)物向基層傾斜，基層責(zé)權(quán)利相匹配。

推動(dòng)治理重心下移，是對(duì)既有社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適與重塑，是固底板、補(bǔ)短板的強(qiáng)基之策。重心下移，旨在夯實(shí)大國(guó)治理之基，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

中央文件不斷出臺(tái)，

治理重心下移納入頂層設(shè)計(jì)

基層治理是國(guó)家治理的“最后一公里”，如果治理力量薄弱、服務(wù)供給不足，基層治理往往就會(huì)面臨低效失效的挑戰(zhàn)，直接影響群眾的獲得感幸福感。

上世紀(jì)60年代，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”給人啟示。沿著這一思路，要把矛盾化解在基層，營(yíng)造政通人和的社會(huì)氛圍，就要讓基層有處理問(wèn)題的工具和資源，并且要有合理調(diào)配資源的能力。推動(dòng)治理重心下移，是基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。

2014年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。

在推動(dòng)治理重心下移進(jìn)入高層決策的視野后，各地依據(jù)地方實(shí)情，一場(chǎng)重心下移的治理實(shí)踐拉開(kāi)序幕：北京啟動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”工作，放權(quán)街鄉(xiāng)，讓職能部門圍著基層轉(zhuǎn)；湖南開(kāi)展“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)，將百余項(xiàng)縣級(jí)權(quán)限下沉試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；浙江溫嶺激發(fā)基層活力，將“民主懇談會(huì)”機(jī)制納入公共政策制定過(guò)程……

實(shí)施“吹哨報(bào)到”機(jī)制后，胡同整治改造一新

2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。黨的十九大之后，多份重要文件陸續(xù)出臺(tái)，全面回答了治理重心如何下移、下移什么的關(guān)鍵問(wèn)題。2018年，《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”；2019年，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出“構(gòu)建權(quán)責(zé)相稱、簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。

2021年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》從操作層面上對(duì)治理重心下移作出了更細(xì)化的布局安排。此外，中央《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等多份文件，均強(qiáng)調(diào)事權(quán)、財(cái)權(quán)需切實(shí)下沉基層，為基層治理提供堅(jiān)實(shí)保障。

權(quán)限下放：

權(quán)責(zé)匹配，事權(quán)財(cái)權(quán)不缺位

推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，必須讓基層有職有權(quán)有物，按權(quán)責(zé)相稱原則調(diào)整基層責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，在人、事、財(cái)上向基層放權(quán)賦權(quán)。

自治理重心下移的改革實(shí)踐推開(kāi)以來(lái)，各地向基層賦權(quán)增能效果顯著?！胺殴芊蓖七M(jìn)之下，行政審批權(quán)限逐級(jí)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心覆蓋率達(dá)到95%以上，全國(guó)88%以上街道被賦予了應(yīng)急處置權(quán)，全國(guó)99.8%的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，向縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大……數(shù)據(jù)有力說(shuō)明，多項(xiàng)權(quán)限正在向基層流動(dòng)，越來(lái)越多的治理事項(xiàng)在基層就得以解決。

——下放事權(quán)，讓看得見(jiàn)的人管得著。重心下移優(yōu)化改造治理結(jié)構(gòu)，其中一個(gè)顯著改變就是把治理“長(zhǎng)線”切分為多段治理“短線”，降低治理成本。

基層一聲哨響，各職能部門聞聲而動(dòng)，迅速回應(yīng)基層訴求。2018年，從北京城郊平谷區(qū)走出的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制被列為北京市“一號(hào)改革課題”，并推廣至全國(guó)。山東臨沂市蘭山區(qū)搭建起這一機(jī)制后，賦予鎮(zhèn)街公共事務(wù)綜合管理權(quán)、對(duì)區(qū)直部門的考核評(píng)價(jià)權(quán)、征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、重大決策和重大項(xiàng)目建議權(quán)等五項(xiàng)權(quán)限。“以前基層干部要靠關(guān)系‘求’部門幫忙，現(xiàn)在是我們‘吹哨’，他們‘報(bào)到’，95%以上的訴求在一線得到解決?！碧m山區(qū)一名基層干部說(shuō)。

行政力量向基層一線下沉，基層執(zhí)法、司法力量也持續(xù)加強(qiáng)。在湖南，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，縣級(jí)11部門600多項(xiàng)行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)集中行使；在山東淄博，“流動(dòng)法庭”行走在大山深處，把國(guó)徽掛在果園、山路上，司法力量直接下到一線解決群眾糾紛；在重慶，部分區(qū)縣司法、公安、行政系統(tǒng)聯(lián)合成立“三調(diào)合一”中心，由退休政法干部、干警和基層干部組成調(diào)解隊(duì)伍，集中、定點(diǎn)在基層一線開(kāi)展調(diào)解工作。

區(qū)縣干部下沉基層 李驚亞 攝

——下放財(cái)權(quán)，讓“巧婦”有米可炊?！笆〖?jí)財(cái)政喜洋洋，市級(jí)財(cái)政勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政喊爹娘”，基層干部口中的順口溜反映出部分縣鄉(xiāng)基層財(cái)政吃緊的問(wèn)題?！笆种袥](méi)米，喚雞不靈”，如何把蛋糕往地方基層多切一點(diǎn)，關(guān)乎基層建設(shè)和民生保障。

黨的十八大以來(lái)，中央向地方基層轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大，2022年，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付比上年增加約1.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)18%，增幅為近年來(lái)最高。中央財(cái)政安排支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算1.2萬(wàn)億元，幫扶基層民生保障、向縣級(jí)財(cái)政傾斜成為轉(zhuǎn)移支付的部署重點(diǎn)。

中央向基層“輸血”，基層也通過(guò)機(jī)制改革積極“造血”。安徽界首市大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)金庫(kù)，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)財(cái)權(quán)，逐步解決基層任務(wù)多、責(zé)任大、財(cái)權(quán)小的“老大難”問(wèn)題。湖南瀏陽(yáng)市推行財(cái)政“雙返”政策，將新增地方收入的80%、土地出讓金的80%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！稗k事不愁糧了?！碑?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，“如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分成是2010年時(shí)的數(shù)倍，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政收入步入良性循環(huán)?！?/p>

——下放監(jiān)督權(quán)，壯大基層監(jiān)督力量，讓權(quán)力始終為民所用。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。事權(quán)、財(cái)權(quán)下沉基層之后，各地監(jiān)督力量隨之下移，確保重心下移下得穩(wěn)、下得實(shí)。

在村（社區(qū)）一級(jí)成立監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站，吸納3000多名群眾成為監(jiān)察信息員；日常監(jiān)督關(guān)口前移，建立基層公權(quán)力監(jiān)督平臺(tái)……這是浙江紹興上虞區(qū)打出的監(jiān)督下沉組合拳。上虞探索出“發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督、運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)督、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督力量”的基層監(jiān)督新路徑，有效解決了監(jiān)督力量薄弱的問(wèn)題。

基層權(quán)力對(duì)接著千家萬(wàn)戶，看似微小卻關(guān)系人心向背。不少地方探索編制基層公權(quán)力清單、明確公權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、促進(jìn)上級(jí)政府部門與基層自治組織之間合理銜接、以數(shù)字化手段促使基層公權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，讓權(quán)限下移在有序、規(guī)范的軌道上運(yùn)行。

資源下沉：

“千軍萬(wàn)馬”到基層

2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》專門提及推動(dòng)治理重心下移?！氨ＷC基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”，這一表述擲地有聲，體現(xiàn)出中央下決心推進(jìn)基層體制機(jī)制改革，將人才資源引向基層。

“到基層去，到一線去！”過(guò)去，人才資源缺失長(zhǎng)期困擾基層，基層喊渴卻引不來(lái)“人才活水”。而今，基層的廣闊天地正吸引越來(lái)越多的人前來(lái)競(jìng)逐。大學(xué)生、青年干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者紛紛涌入基層，在廣闊天地各盡其能。

——編制活用，機(jī)制創(chuàng)新不逾矩?！皽p縣補(bǔ)鄉(xiāng)”，把編制沉到基層去！面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)人手緊缺的問(wèn)題，河南提出“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”的辦法，在縣域之內(nèi)跨層級(jí)靈活調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制。這一機(jī)制在全省縣域范圍內(nèi)廣泛推開(kāi)后，不僅極大緩解了基層人手不足的問(wèn)題，也讓部分原本人浮于事的機(jī)關(guān)干部重拾干事熱情。截至今年初，河南全省156個(gè)縣（市、區(qū)）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共下沉編制33699名，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）增加編制15名左右。

——制度成形，基層工作者隊(duì)伍日漸壯大。選派駐村第一書(shū)記制度、高校畢業(yè)生基層成長(zhǎng)計(jì)劃等持續(xù)推動(dòng)人才涌向基層，漸成制度化、體系化。基層肌體不斷注入新鮮血液，基層干事力量持續(xù)充實(shí)，基層隊(duì)伍戰(zhàn)斗力得以加強(qiáng)。“三支一扶”計(jì)劃已累計(jì)選派40多萬(wàn)名高校畢業(yè)生到基層服務(wù)。從2019年至2021年，全國(guó)40所雙一流高校畢業(yè)生加入選調(diào)生之列，歷練在基層。

——工資保障，村居干部吃下“定心丸”。“現(xiàn)在每個(gè)月工資能拿5800元，要對(duì)得起這份工資，不努力工作可不行?！焙笔∥錆h市一名社區(qū)書(shū)記說(shuō)。2020年，武漢出臺(tái)《武漢市社區(qū)工作者管理辦法》，提出建立社區(qū)工作者崗位與等級(jí)相結(jié)合的職業(yè)發(fā)展體系，并提供相應(yīng)報(bào)酬。武漢市委組織部數(shù)據(jù)顯示，武漢市1.9萬(wàn)名現(xiàn)有社區(qū)工作人員的過(guò)渡和定崗定級(jí)工作已基本完成。按照新的薪酬體系測(cè)算，全市社區(qū)工作者人均月實(shí)發(fā)報(bào)酬增長(zhǎng)1800元以上。

人才沉下來(lái)，待遇提上去。十年來(lái)，財(cái)政資源不斷投入基層，收入納入財(cái)政保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障逐漸落實(shí)，職業(yè)發(fā)展體系漸趨清晰，村居干部實(shí)現(xiàn)“專職化”，生活“有奔頭”，工作“有勁頭”。

——借力引鳳，補(bǔ)齊基層事業(yè)服務(wù)短板?；鶎由鐣?huì)需求多元而細(xì)碎，推動(dòng)治理重心下移，提升基層公共服務(wù)水平，發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)，是應(yīng)有之義。要為群眾提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，就要通過(guò)政府購(gòu)買第三方服務(wù)、專業(yè)服務(wù)能力以強(qiáng)帶弱等方式，把為群眾服務(wù)的資源交給與群眾最貼近的專業(yè)化、社會(huì)化組織去做。

在新疆，烏魯木齊兒童醫(yī)院牽頭成立兒科?？漆t(yī)療聯(lián)合體，覆蓋南北疆33個(gè)縣市，49個(gè)醫(yī)院間醫(yī)療人才資源充分互動(dòng)。在湖南長(zhǎng)沙，450所義務(wù)教育薄弱學(xué)校提質(zhì)改造全部完成，農(nóng)村片區(qū)學(xué)校硬軟件不輸城里，教育水平整體趨于城鄉(xiāng)全域均衡。在西藏，近500個(gè)基層電影放映隊(duì)走進(jìn)雪域高原深處，一年超6.6萬(wàn)場(chǎng)銀幕綻放點(diǎn)亮數(shù)十萬(wàn)農(nóng)牧民們的夜生活……

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革惠民為民 李曉果 攝

切實(shí)下沉，力避懸浮

重心下移，是新時(shí)代我們黨全心全意為人民服務(wù)的一次治理實(shí)踐，是踐行初心使命、密切黨同群眾血肉聯(lián)系的一次民心工程。它要求必須依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、為了群眾，既要充分了解民需，也要善于借助民力。要充分激活基層黨組織力量，發(fā)揮“紅色引擎”的強(qiáng)大動(dòng)能。在黨建引領(lǐng)下，讓群眾廣泛見(jiàn)證、參與重心下移過(guò)程，并在與基層自治力量協(xié)同配合中使重心下移落到實(shí)處。同時(shí)，要讓懂基層、愛(ài)基層，想干事、能干事的治理人才扎根基層、服務(wù)基層。

重心下移，是對(duì)傳統(tǒng)治理“非對(duì)稱性”特征的破題實(shí)踐，是治理資源自上而下的重新調(diào)整和優(yōu)化配置。在重心下移改革實(shí)踐過(guò)程中，如果各個(gè)主體沒(méi)有充分配合好，上級(jí)組織仍攥緊編制、財(cái)權(quán)等資源，“明放暗不放”“此放彼不放”，或者干脆“一放了之”，而基層組織尚未有成熟的承接能力，就會(huì)難免導(dǎo)致重心下移存在一定程度的“錯(cuò)位” “錯(cuò)配”，從而出現(xiàn)權(quán)力懸浮和配置資源懸浮等現(xiàn)象。因此，上下各方必須充分配合，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，積極適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變。上級(jí)機(jī)關(guān)要完成好各項(xiàng)權(quán)責(zé)的再分配，切實(shí)把資源沉下去，基層則努力提高承接治理重心的能力和水平，將下沉資源接得住、用得好。

重心下移，是主動(dòng)適應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，而對(duì)既有治理結(jié)構(gòu)的重塑調(diào)適和體制機(jī)制改革，是對(duì)現(xiàn)有基層組織的功能升級(jí)與再造。它要求必須瞄準(zhǔn)短板和靶心，持續(xù)深化改革，進(jìn)一步落實(shí)中央有關(guān)重心下移的各項(xiàng)改革目標(biāo)要求，創(chuàng)新完善基層治理體制機(jī)制。如探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道職責(zé)準(zhǔn)入制度，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)“一對(duì)多”“多對(duì)一”的制度機(jī)制，創(chuàng)新優(yōu)化基層工作機(jī)制；推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的基層組織架構(gòu)；將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單并規(guī)范賦權(quán)事項(xiàng)……

當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道事權(quán)的人才、技術(shù)、資金等方面的保障，做到“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”，不斷推動(dòng)治理重心下移取得新成效。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實(shí)施：周清印

組織協(xié)調(diào)：高遠(yuǎn)至/許中科

采訪寫(xiě)作：半月談基層治理智庫(kù)課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀