吳堡縣委常委、縣紀委書記、縣監(jiān)委主任 謝亞云

習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上強調，要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風問題，讓群眾在反腐“拍蠅”中增強獲得感。作為農村社會治理的重要內容，農村集體資金、資產、資源（以下簡稱“三資”）一直是農民群眾關注的熱點、焦點問題。紀檢監(jiān)察機關要立足職責定位，履行監(jiān)督專責，督促有關部門加強農村集體“三資”規(guī)范化、法治化管理，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

一、當前農村“三資”管理存在的主要問題

目前，農村集體“三資”制度不完善、運作不規(guī)范、監(jiān)管不到位、交易不公開、收入不記賬等問題侵害了群眾的民主管理權，損害了群眾利益，個別村組甚至引發(fā)了干群矛盾，上訪越訪現象時有發(fā)生，影響了農村經濟社會發(fā)展和農村社會的和諧穩(wěn)定。主要存在問題有以下三個方面：

（一）監(jiān)督管理不到位。一是“三資”監(jiān)管機構履職盡責流于形式。按照《陜西省農村集體資產管理條例》規(guī)定：縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內農村集體資產管理工作的指導和監(jiān)督。農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設立的農村經濟經營管理機構負責農村集體資產管理的日常指導和監(jiān)管工作。因此，市、縣農業(yè)局及其下設的農村經營管理站（以下簡稱農經站）是“三資”監(jiān)管的職能部門。在實際中，基層把主要精力放在發(fā)展區(qū)域經濟和促進農民增收上，放松了對村級集體“三資”的監(jiān)督管理，一時出現了“不好管、無法管”的現象。農經體制改革后，原鎮(zhèn)農經站由縣農業(yè)農村局下屬事業(yè)單位農經站直管，變?yōu)槿?、才、物都由?zhèn)政府管理，縣級農經站作為監(jiān)督管理部門，體制上的不順造成“不好管”。由于村集體資金的使用、資產和資源的處置公開不到位，群眾不知曉，造成了“無法管”?？h級農經站作為監(jiān)管部門，主要重心工作在于對集體產權制度改革試點建設和農村土地“三權”分置辦法實施，對農村“三資”管理和監(jiān)督主要依靠審計監(jiān)督，對集體資產清產核資未建立起完善的動態(tài)管理體制，登記臺賬有些失真，數據不夠準確完善，日常監(jiān)督存在乏力、流于形式的問題。如，2021年3月對吳堡縣岔上鎮(zhèn)進行村集體經濟審計，發(fā)現薛張山村、葉家園溝村新舊村干部不按時交接賬務，樊家畔村存在坐收坐支等情況，且換屆移交檔案里存在白條支付、缺清單、雜工補助支出占比較高等問題。二是村民監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用不明顯。按照《榆林市農村集體“三資”管理辦法》規(guī)定，村務監(jiān)督委員會負責村民民主理財，履行審核集體經濟組織財務賬目及相關的經濟活動事項，審查集體經濟組織開支并簽字蓋章，監(jiān)督村級集體經濟組織負責人和財務人員執(zhí)行財經紀律情況等工作職責。目前，村務監(jiān)督委員會成員普遍缺乏必要的財務知識，對財經法規(guī)知之甚少，年齡偏大，工作積極性不高，責任心不強。有的村務監(jiān)督委員會有名無實，很少能夠干涉村委會的決議，監(jiān)督失去獨立性，無法實施監(jiān)督也不敢監(jiān)督，更不愿監(jiān)督。2020年5月，吳堡縣委開展第七輪巡察，對全縣100個行政村、3個城市社區(qū)開展了常規(guī)巡察，通過巡察發(fā)現農村“三資”管理方面問題135條。

（二）群眾利益受損害。一是村務公開不全面、不及時。首先，公開范圍不全面。由于缺少必要的監(jiān)督，很多村委會為了減少工作量，或出于利益原因考慮，并沒有嚴格對所有的村務進行公開，或是公開的部分僅是表面內容。還有的村委會公布的賬務只有收支款項，具體的資金用途描述卻不夠細致。資金公開、資產資源的處置事務不公開也是常見現象。其次，公開時間不及時。有些農村的村務公開時間嚴重滯后，而且大多只公布事情的處理結果，對于事情的過程描述不多，村干部沒有認真對待村務公開，對集體“三資”的處置沒有做到民主。巡察發(fā)現，2019年吳堡縣岔上鎮(zhèn)大棗灣村山地蘋果配套實施工程、宋家川街道辦南王家山村在建積糞池項目、張家山鎮(zhèn)寬馬家石村打深水井項目、寇家塬鎮(zhèn)安家山村環(huán)山道路工程等無支付明細、無四議兩公開，未設立項目實施管理小組；2009年，宋家川街道辦康家塔村原黨支部書記、村委會主任尚某在未召開村民大會或村民代表會議的情況下，與某公司簽訂協議，將約150畝荒地以30年承包期承包給該公司，造成不良影響，2019年10月，尚某受到黨內嚴重警告處分。二是農村“三資”清理問題不到位?！叭Y”涉及面復雜，不僅有集體資金，還包括農業(yè)資產、固定資產、在建工程等集體資產，以及土地、林木、荒地、水面等集體資源。部分拖欠、侵占村集體各種應收款和承包費未清理，侵占村集體機動地、宅基地、四荒地等簽訂合同條款不明等問題，容易產生糾紛矛盾。大部分村建立了金額賬、資產賬，但集體資源等方面的實物賬還不健全、不規(guī)范。長期以來各村對“三資”缺少精細核算和定期盤點，許多村居賬實不相符，時間一長很易造成集體“三資”流失。目前普遍存在對農村資源性資產的位置、類別、地籍類型、地力等級等情況登記不夠規(guī)范的問題，造成農村“三資”底數不清、底子不明、管理混亂，有的改變了性質，有的甚至長期被個人占用。如，宋家川街道辦白家山村監(jiān)委會主任任某，從2000年起違規(guī)占用自家窯洞附近的村集體土地，2008年起違規(guī)居住、占用村內小學窯洞，2020年9月，任某受到黨內警告處分，違規(guī)占用的土地和窯洞歸還村集體。三是農村集體資產、資源收益流失嚴重。村委會對于集體資源、集體項目的發(fā)包仍然存在隨意性，未按照民主程序進行公開公示，未招投標，往往是村委會甚至是個別村干部直接決定了農村集體“三資”的處置，沒有參考村民的意見，村民也沒有渠道反映自己的意見，這也給某些村干部謀取個人利益提供了便利。如，有的村委會未按照法定程序公開進行農村集體資產、資源發(fā)包，往往導致承包人多是村委會關系戶，存在承包期限過長、承包價格明顯偏低等現象，村集體資產資源收益沒有實現應得經濟效益。郭家溝鎮(zhèn)候家焉村集體產業(yè)掛面廠2020年5月份投產，但因村上管理粗放，產品沒有及時通過食品安全認證，導致產品積壓4000余斤，未見效益，沒有分紅，帶貧益貧功能差。

（三）違紀違規(guī)問題多。一是農村集體資金使用及財務管理不規(guī)范。目前，村集體財務實行“村財鄉(xiāng)管”制度，堅持村級所有、鄉(xiāng)級服務、民主管理原則，在不改變村集體的所有權、經營權、分配權和財務支出權的基礎上，由縣級財政局派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（以下簡稱鄉(xiāng)財所）對村級所有資金統(tǒng)一集中核算并對村級資金進行管理和監(jiān)督。村級設立報賬員負責日常財務管理工作，按月報賬，按月登記“三資”臺帳，按期公示“三資”管理情況，該制度對規(guī)范農村財務管理，發(fā)展農村經濟，維護農村穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢的發(fā)展，這種管理體制的不足之處逐漸顯露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所存在重記賬、輕監(jiān)管的現象，過多強調事后監(jiān)管過程，資產處置、資源發(fā)包、集體資產資源入股、清產核資、土地確權等工作缺少專門業(yè)務平臺，“三資”效益難以有效發(fā)揮。如，寇家塬鎮(zhèn)廟岔上村、慕家塬村“兩委”負責人和會計對財務政策掌握不夠，認識不到位，出現了違規(guī)報賬問題；李家塔下山村存在村級財務白條支付勞務費用和無人簽字領款等問題。2020年宋家川街道辦事處村集體經濟審計，發(fā)現2019年7月報銷羊場、蓄水池等工程項目支出，無工程概算、無工程總價、無合同、無會議紀要和無公開資料的情況。二是村級報賬員學歷偏低、年齡偏大，業(yè)務處理不精準、不及時。村級報賬員不經過選舉產生，有的是村兩委人員兼任，有的是村聘用人員，各村人員調整很隨意，很多時候不是任人唯賢，而是任人唯親。人員素質參差不齊，有的會計業(yè)務不熟悉，法治意識薄弱，財務制度執(zhí)行不力，報銷過程不規(guī)范，很難發(fā)揮監(jiān)督理財作用。有的違反《中華人民共和國會計法》《村集體經濟組織會計制度》的規(guī)定，不及時建賬、報賬；村集體收入不納入“三資”監(jiān)管鄉(xiāng)財所專戶統(tǒng)一管理，由村級自收自支；白條報賬、借款列支、挪借集體資金、違規(guī)開支等問題突出；虛報工程支出套取村級建設資金；收入不上賬、私設“小金庫”現象屢禁不止；虛報冒領、貪污侵占村民權益現象時有發(fā)生。許多村居青壯年外出務工，留守在家的老人、婦女和小孩對村級事務的參與意識和民主監(jiān)督意識不強，加上農村財務管理人員缺乏、專業(yè)素質不高，在監(jiān)督不到位的情況下，農村集體“三資”的支配和管理基本上由村支書說了算，容易滋生村官腐敗問題。如，吳堡縣岔上鎮(zhèn)大棗灣村互助資金協會理事長薛某在2013年至2017年任職期間，每年為他人違規(guī)借貸2萬元扶貧互助資金，造成了不良影響，2019年12月，薛某受到黨內嚴重警告處分；寇家塬鎮(zhèn)廟岔上村原村主任慕某將村互助資金利息以領取補助、報銷餐飲費的形式發(fā)放給協會人員及本人，共計17146元，違反中央八項規(guī)定精神，2019年10月，慕某受到黨內警告處分，違紀所得全部被收繳。

二、存在問題的原因分析

農村集體“三資”監(jiān)督管理存在問題根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村“三委”及村民監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯，未形成監(jiān)管合力。

（一）思想認識不足。農村集體“三資”涉及面廣，既包括現金資產、實物資產、資源資產，又包括專項收入、集體收入、集資捐資等，甚至還有很多難以解決的歷史遺留問題，情況復雜，管理難度大，且管理基礎工作薄弱，底子不清、管理不規(guī)范，導致有些村干部產生畏難情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對農村“三資”管理工作重視不夠，對存在的問題的危害性認識不足，認為“三資”管理就是做做賬、管管錢，沒有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人員、經費等難以保障，鎮(zhèn)村兩級“三資”管理工作人員總體素質不高。

（二）管理制度不健全。當前，農村集體資產規(guī)模日益增長，集體資產的存在形式和運行方式越來越復雜，監(jiān)管難度加大。農村“三資”管理制度制定了不少，但相對零碎，未成體系。如，資產保值增值制度、監(jiān)督考核制度、資產產權評估流程、資產產權處置辦法、資產產權交易合同簽訂流程等制度都沒有制定，造成村委會或個別村干部對集體資產產權處置的隨意性和任意性。有的鎮(zhèn)、村建立了相關的管理制度，但是存在實際執(zhí)行不規(guī)范的情況，沒有發(fā)揮好制度的監(jiān)督和約束作用。另外，信息化建設普遍滯后，已不能滿足農村“三資”管理和農村集體產權制度改革的新要求，管理統(tǒng)一性不足、管理監(jiān)督效率低下。

（三）監(jiān)管渠道不暢?；鶎狱h委政府應該對下轄農村的集體“三資”管理起到指導、監(jiān)督的職責，但是現實情況是基層黨委政府事多人少，大多兼職，監(jiān)管力量不足，履行職能不夠，執(zhí)行力薄弱，難以對下轄的每個村的“三資”管理工作進行全面有效的監(jiān)管。同時，村民管理意識淡薄，村務監(jiān)督委員會有名無實，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，部分村民集體觀念弱化，文化程度不高，對不涉及個人利益的事漠不關心，存在不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督和不敢監(jiān)督的心理，村民自治“民主監(jiān)督”蒼白無力，力不從心。農經站作為主要監(jiān)管部門對農村“三資”管理工作開展的換屆離任審計監(jiān)督等外部監(jiān)督往往采用專項檢查的形式，難以形成常態(tài)化監(jiān)督，導致農村集體“三資”管理缺乏強有力的監(jiān)管。

三、對策和建議

為從源頭上預防和遏制農村集體“三資”違規(guī)違紀問題易發(fā)多發(fā)現象，將矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)，提出以下建議:

一是盤清家底，強化風險管控。縣級農經站發(fā)揮監(jiān)督主體責任，成立集體“三資”核算工作組及管理機構，開展以清賬戶設置、清各類存折、清公款私存、清資金出借、清以據抵現、清合同協議為重點的清產核資工作。核對各村賬面余額，盤點現金、銀行存款，重點盤查集體所屬的土地、森林、山嶺、荒地、灘涂、水面等自然資源和各種流動資產、農業(yè)資產、固定資產、長期投資、債權債務和各類合同，對“三資”的種類、存量、價值、權屬和使用情況進行登記造冊，做到應收盡收、賬物相符、賬款相符。同時，采取“臺賬式”管理辦法，定期對資產進行清查盤點，動態(tài)實時更新資產使用及流轉處置信息，確保資產賬實相符。通過上線“三資”管理電子網絡系統(tǒng)，強化監(jiān)管農村“三資”從盤活、登記、租賃、維護、處置到收益的全過程，為農村集體資金使用、資產租賃、資源利用公開化、透明化提供保障。目前，吳堡縣村集體“三資”監(jiān)督管理平臺設在政務大廳，正在安裝啟動全市統(tǒng)一信息軟件，包括產權制度改革系統(tǒng)、清產核資管理系統(tǒng)、農村綜合產權交易管理系統(tǒng)等八大模塊，出現支出不平衡，資產負債率超過比例時，系統(tǒng)會出現報警，啟動自動鎖定功能，提醒采取相應的措施。

 二是完善機制，強化民主決策。建立健全農村“三資”管理資產資源清查界定、登記臺賬、民主公開管理、資產處置審批、集體資產發(fā)包或產權變更的資質評估、招標投標、債權債務管理、承包合同管理、農村“三資”年度檢查、保值增值的股份制、股份合作制產權改革辦法、集體土地有序流轉等各項制度，用制度規(guī)范行為。通過推行各行政村銀行賬戶管理、專用票據、支出審核把關“三統(tǒng)一”，規(guī)范農村集體經濟組織財務行為。將集體資產、資源發(fā)包、大額資產處置等列入村級重大事項，實行制度化、流程化管理，破除村支書“一言堂”問題。制定加強農村民主管理嚴格執(zhí)行村務公開制度的意見，規(guī)范、細化村務公開內容，完善農村集體民主議事規(guī)則、村“兩委”聯席會議制度，健全村民自治機制，建立健全民主監(jiān)督的保障機制，完善集體經濟事務民主決策程序。進一步落實村務、財務公開，對農村“三資”的管理使用情況，實行事前、事中、事后全程公開，明確公開的內容、時間、形式，真正讓村民能了解、能參與、能監(jiān)督。吳堡縣辛家溝鎮(zhèn)民主監(jiān)督管理農村“三資”做法值得借鑒，對年度預算決算、村民分配方案、大額資金使用、經營項目發(fā)包、建設項目招標等都必須經過黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議和決議公開、實施過程及結果公開的“四議兩公開”民主決策程序，使“三資”處置的各項重大事項決策民主、信息公開，有效遏制了腐敗問題的滋生。

三是劃片分層，強化基層監(jiān)督。村級民主監(jiān)督、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級會計監(jiān)督、縣級審計監(jiān)督是“三資”監(jiān)管機制的“三駕馬車”。依托現代化的管理網絡建立縣鄉(xiāng)村三級監(jiān)督體系，對農村集體“三資”管理工作進行事事時時監(jiān)督。村級成立民主理財小組，設立駐村廉政監(jiān)督員，每一項支出由村委會提出，民主理財小組審核，重大支出報鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準，村支部書記、副書記、民主理財小組組長、駐村廉政監(jiān)督員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關人員簽字后方可支出。縣紀委監(jiān)委、縣農業(yè)農村局依托現代化的管理網絡，對全縣農村集體“三資”管理進行定期監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對村級每一筆支出進行日常監(jiān)督，確保取得實效。2020年12月，吳堡縣紀委監(jiān)委抽調農業(yè)農村局、扶貧辦等部門工作人員成立了督查組，對村集體經濟發(fā)展情況及項目建設、運營、收益情況和村集體經濟組織帶貧益貧機制等村集體“三資”領域重點內容開展了專項監(jiān)督檢查，共檢查了5個鎮(zhèn)1個街道91個行政村，現場下達督辦反饋單51份，有效促進了村集體經濟進一步規(guī)范運營管理。

四是協作配合，強化執(zhí)紀問責。紀檢、財政、審計、民政和農業(yè)等職能部門按照職責分工上下聯動、密切配合，加大對“三資”管理過程中坐支、挪用、貪污、失職、處置不當、違反民主程序等方面問題的查處力度。在專項巡察中，重點對村居“三資”管理處置程序手續(xù)不健全、不規(guī)范等問題進行深入了解，著力發(fā)現侵害群眾利益問題線索。紀檢監(jiān)察機關加大查處力度，對典型違紀問題通報曝光。近年來吳堡縣立案查處了一批典型的農村集體“三資”管理方面的違紀違法案。如，辛家溝鎮(zhèn)李家河村黨支部原書記尚某在2014年至2016年期間利用職務便利在土地確權工作中優(yōu)親厚友，2011年變相申請危房改造，重復領取危房補助款，2012年危房改造項目中，未經村民會議或村民代表會議民主評議，私自同意村民危房改造申請，造成嚴重不良影響；郭家溝鎮(zhèn)劉家墕村原黨支部書記王某分別于2007年、2010年，私自分兩次將68畝、275畝村集體土地登記在其6名親屬名下，并從2007年至2016年陸續(xù)領取了村集體種糧補貼款11.8萬元，除去為村集體開支的6萬元，把剩余資金全部用于個人日常生活開支，王某受到開除黨籍處分，縣法院以挪用公款罪，判處其有期徒刑六個月，緩刑一年。