國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》，日前在工信部官方網(wǎng)站對(duì)外征求意見(jiàn)。這是我國(guó)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無(wú)人機(jī)的管理與發(fā)展作出部署。

近年來(lái)，得益于在航拍攝影、農(nóng)業(yè)植保、環(huán)境監(jiān)測(cè)、電力巡檢等方面的廣泛應(yīng)用，無(wú)人機(jī)市場(chǎng)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。與此同時(shí)，無(wú)人機(jī)“黑飛”、失控墜機(jī)、炸機(jī)、飛入軍事禁區(qū)等各類事故也時(shí)有發(fā)生，對(duì)公共安全和個(gè)人隱私產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。由于體積小、飛行高度低、速度慢，無(wú)人機(jī)很難被民航雷達(dá)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別。僅在去年，成都、杭州、大連、南京、上海就發(fā)生13次“黑飛”無(wú)人機(jī)影響航班運(yùn)行事件，其中成都雙流機(jī)場(chǎng)受到9次影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有2萬(wàn)架無(wú)人機(jī)處于“黑飛”狀態(tài)。由于無(wú)人機(jī)是新鮮事物，管理只能從其他法律法規(guī)中找依據(jù)。以上種種問(wèn)題表明，安全問(wèn)題不解決，無(wú)人機(jī)行業(yè)就難以繼續(xù)前行。另一方面，隨著無(wú)人機(jī)應(yīng)用愈加廣泛，銷量不斷增長(zhǎng)，要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展置于規(guī)范管理中，一部專門的行業(yè)法也不可或缺。

對(duì)無(wú)人機(jī)“開(kāi)門立法”，首先有助于明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此前，傳統(tǒng)管理難以介入該行業(yè)，一個(gè)很重要的原因就是難以定義，最簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，無(wú)人機(jī)可以分為模型航空器和一般飛行器，兩者的主管方分別是體育部門和民航部門。事實(shí)上，無(wú)人機(jī)的分類情況還要復(fù)雜得多，包括民用、警用、軍用等不同類別，且民用部分涵括范圍極廣，不僅包括消費(fèi)級(jí)別，也包括護(hù)林、噴藥、消防等各類作業(yè)型飛行器。對(duì)此，《條例》以重量和速度為主要依據(jù)，將無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。其中，除微型無(wú)人機(jī)外，凡是空機(jī)重量不超過(guò)4000克，最大起飛重量不超過(guò)7000克，最大飛行速度不超過(guò)每小時(shí)100千米，都可以列入輕型無(wú)人機(jī)，我國(guó)市面上90%的產(chǎn)品都屬于此類。如此一來(lái)好處顯而易見(jiàn)，不僅明確什么樣的機(jī)器只能作什么用，而且有助于從源頭實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)控制，杜絕“超標(biāo)產(chǎn)品”“山寨產(chǎn)品”出現(xiàn)的可能。

其次，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也就是明確了管理規(guī)范。我國(guó)通用航空的傳統(tǒng)管理模式主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一，人員要有航空器駕駛執(zhí)照;第二，航空器要有適航證書;第三，要申報(bào)飛行計(jì)劃。現(xiàn)今的情況不同以往，要求所有輕型無(wú)人機(jī)都要申報(bào)飛行計(jì)劃，人員要有執(zhí)照，既不夠現(xiàn)實(shí)，也不能充分反映出各類無(wú)人機(jī)的特點(diǎn)。此次，《條例》充分尊重現(xiàn)有的空域管理特點(diǎn)，在維持整體制度不變的情況下，也突破“所有飛行必須預(yù)先提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”的現(xiàn)行規(guī)定，比如將120米以下、50米以下的空域向輕型無(wú)人機(jī)和微型無(wú)人機(jī)開(kāi)放，可以說(shuō)是一項(xiàng)較能體現(xiàn)創(chuàng)新的重大舉措。除了對(duì)不同分類的飛行器進(jìn)行適航管理外，產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)也能依次實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，比如按照規(guī)定，微型、輕型、小型無(wú)人機(jī)投放市場(chǎng)前，應(yīng)當(dāng)完成產(chǎn)品認(rèn)證，而在銷售環(huán)節(jié)，實(shí)名制的恰當(dāng)引入也有助于實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管。

《條例》相當(dāng)具有創(chuàng)新性，充分尊重了不同產(chǎn)品的特點(diǎn)和用戶使用習(xí)慣。然而，這并非意味著無(wú)人機(jī)就可以無(wú)拘無(wú)束，我們應(yīng)當(dāng)充分堅(jiān)持“安全”這個(gè)最大原則，降低飛行活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要建立齊抓共管的管理體系，不僅要明確管理部門和相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，還要建立綜合性的無(wú)人機(jī)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)合作。比如通過(guò)“電子圍欄”設(shè)置禁飛區(qū)，通過(guò)云端對(duì)所有售出機(jī)的飛行數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等，為民航事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

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